På vems uppdrag arbetar folkbildningen? Och hur påverkas de aktiva i folkbildningen av att höra att de arbetar på uppdrag av staten? Mats Bernerstedt menar att det är hög tid att överge nuvarande modell för resursfördelning mellan staten och folkbildningen.
I Sverige kan barn- och ungdomsorganisationer ansöka om stöd för att organisera sig. Det är statens tillitsfulla sätt att gynna verksamheter som i förlängningen kanske bidrar till att stärka demokratin. Forskningen ger väl inte så klara besked om hur demokratin stärks genom att barn och unga får möjlighet att bygga organisation på egna villkor, men sannolikt finns en sådan effekt. Staten väljer klokt nog att ge ett stöd som inte grundar sig på en bedömning av vad organisationerna håller på med, utan bara på deras potentiella möjligheter att erbjuda många barn och unga möjlighet att organisera sig i föreningar. Statsbidraget från Myndigheten för civilsamhälles- och ungdomsfrågor baseras därför på två faktorer: antal medlemmar och antal lokala föreningar.
Ingen skulle komma på tanken att säga att staten därmed ger barn- och ungdomsrörelser ett uppdrag att organisera sig. Märkligt nog håller ett uppdragstänkande på att sprida sig i en annan del av civilsamhället – folkbildningen. Folkhögskolor och studieförbund är föreningar eller stiftelser och därmed en del av civilsamhället. De styrs av sina medlemmar och huvudmän, som i allt väsentligt utgörs av det samlade svenska civilsamhället.
HÄR ÄR NÅGRA AKTUELLA EXEMPEL på uppdragstänkande från studieförbundsvärlden, hämtade från visionsdokument, hemsidor och årsberättelser:
”Statens uppdrag till alla studieförbund är att Stärka och utveckla demokratin, Förstärka människors engagemang och egen makt att påverka livssituation och samhällsutveckling, Utjämna utbildningsklyftor, höja bildnings- och utbildningsnivån och Bredda och öka delaktigheten i kulturlivet.”
”Folkbildningen lever i ett nära samspel med samhällets utveckling och med ett tydligt uppdrag från staten vad gäller bildning och kultur.”
”Sveriges myllrande föreningsliv är grunden till vår demokrati. I vårt uppdrag från staten ingår att stötta det lokala föreningslivet och det är vi stolta för.”
”Studieförbundet [ … ] har statens uppdrag att bedriva folkbildning.”
”[ … ] har sina två uppdragsgivare, dels är det uppdraget av staten som preciseras i fyra syften dels är det uppdraget av medlemsorganisationerna att organisera studiecirklar, annan folkbildning och kulturarrangemang för deras medlemmar och deras föreningars utåtriktade aktiviteter.”
”För [ … ] är det viktigt att statens uppdrag till studieförbunden, och att statens syfte med folkbildningen, genomsyrar all vår verksamhet.”
Det intressanta är att staten inte alls formulerar sig på det här sättet. I förordningar, utredningar och propositioner har det tvärtom gjorts tydliga markeringar att staten inte vill styra folkbildningen. De fyra syften som räknas upp i det första exemplet handlar om syftet med att ge bidrag, inte syftet med folkbildningen.
FÖR BARA TIO ÅR SEDAN var det nog otänkbart för studieförbunden att säga att de har ett uppdrag från staten. Uppdraget kom från de egna medlemsorganisationerna. Staten skulle inte lägga sig i innehållet i verksamheten, än mindre mål och strategier.
För att förstå den här utvecklingen kan en nyligen utgiven skrift vara till hjälp: Folkbildningens frihet och värde – Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund (Folkbildningsrådet 2016). Under 25 år har en intensiv utvärdering av folkbildningen skett, men det visar sig inte ha resulterat i några förändringar av statens bidragsgivande. Staten, oavsett regering, har varit nöjd med vad den fått veta och har gett förnyade anslag.
Vad staten inte varit nöjd med är utvärderingarna i sig. Det är en följd av att New Public Management (NPM) infördes 1991 i form av målstyrning av folkbildningen. Den tidigare regelstyrningen övergavs och ersattes med en modell där staten formulerar ett syfte med att ge pengar, förväntar sig att syftet uppnås och följer upp och utvärderar om så blev fallet.
Konsekvensen av NPM är en stark resultat- och effektorientering. Eftersom folkbildningen är så komplex och har så många intressenter visar det sig svårt att bevisa dess effekter. Forskarna och utvärderarna är ändå tämligen överens om att det finns effekter av folkbildning. Det är sådant som att folkbildningen bidrar till ett meningsfullt liv, välmående, självförtroende, personlig utveckling, ger vänner, ger arenor för engagemang och påverkan, bygger tillit och socialt kapital samt förstås ger kunskaper som är användbara i olika sammanhang.
Men det är alltså svårt att säga hur dessa effekter uppstår. Fasthållandet vid NPM medför därför ett ännu större fokus på utvärdering för att belägga att effekterna åstadkoms av folkbildningen. Den senaste trenden inom NPM är att använda indikatorer, och Statskontoret har nyligen fått i uppdrag att utarbeta sådana för folkbildningen. Faran med indikatorer är att de leder till standardisering och anpassning till det som är mätbart.
NPM ÄR EN STYRFORM som är anpassad för verksamheter man själv förfogar över. Men staten förfogar inte över folkbildningens fria aktörer och vill inte göra det. Konsekvensen har blivit att staten ägnat sig åt ett närmast rituellt balansgående när den styrt folkbildningen genom att anvisa den målgrupper, verksamhetsområden och kvalitetskriterier, för att sedan dra tillbaka alltihop med motivet att inte styra för mycket.
Statens ambivalenta agerande gör bidragsmottagarna nervösa och mer mottagliga för statliga signaler än för dem som kommer från de egna medlemsorganisationerna och huvudmännen. Det gör det också svårt för folkbildningens organisationer att förutse och prioritera hur de ska agera. Det finns risk för det som utvärderingsforskningen kallar Multiple Accountable Disorder (MAD). MAD blir ett resultat av att organisationer anpassar sitt beteende till ett utvärderingssystems förväntningar utan att reflektera, och till slut kan det leda till att man inte lever upp till några alls.
De exempel som återgavs från studieförbunden tyder på att en sådan anpassning pågår. Det ständiga utvärderandet som ensidigt söker svar på frågan om statens syften blir uppfyllda söker sig in i studieförbundens ledningsstrukturer och påverkar sättet att formulera organisationens uppdrag. Och då kommer staten att uppfattas som en uppdragsgivare, fast den själv frånsagt sig den rollen.
VAD STÅR PÅ SPEL? Det kanske inte är så farligt att civilsamhället anpassar sig efter de pengar som finns att söka?
Metautvärderingen pekar på det starka samband som finns mellan folkbildningen och civilsamhället i övrigt. Ideellt arbete och deltagande i folkbildning stärker ömsesidigt varandra, vilket syns både i deltagarnas agerande och i deras värderingar. Ideellt engagerade som samtidigt deltar i studiecirklar utnämns till civilsamhällets kärntrupp och här finns också de som starkast driver ”röstfunktionen”, det vill säga är en kritisk röst i samhället. Folkbildningen är därmed en avgörande del i civilsamhällets infrastruktur.
Det är detta som står på spel. Barn och unga som engagerar sig i föreningar deltar helt säkert samtidigt i studieförbundens verksamhet. De ska inte behöva höra att de är där som en del i ett uppdrag från staten, lika lite som vuxna ska behöva höra det. Det påverkar i grunden civilsamhällets självständighet om denna utveckling får fortgå.
Uppdragstänkandet gör våld på hela folkbildningsidén. Den handlar ju om människors organiserande för att tillsammans med andra utvecklas och få kunskaper – fria från utomstående intressen i form av program och läroplaner.
Det är dags för staten att överge målstyrningen av folkbildningen. Regeringen undersöker redan vad som kan ersätta NPM i sammanhang där den styrmodellen inte fungerar. Folkbildningsrådet får gärna ställa sig i kö för att pröva nytt – eller ännu hellre aktivt utforma en egen modell. Civilsamhället har ju lyckats introducera och få gehör för en alldeles egen modell i andra sammanhang – IOP, Ideburet-Offentligt Partnerskap. Modellen för folkbildningen bör bygga på att den kan tillföra samhället något unikt och givetvis på det förtroendekapital som den närmast totala politiska samstämmighet om folkbildningens betydelse är ett bevis för.
Mats Bernerstedt är konsult i Uppdrag Rörelse och tidigare förbundschef i Sensus samt ordförande för Sektor3 och Civos.
Prenumerera på Kurage för endast 250 kr. Då får du fyra nummer hem i brevlådan under ett år, nummer fyllda med nya perspektiv och åsikter om det civila samhället!