Martin Carlstedt efterfrågar en balanserad syn på offentliga bidrags styrning av civilsamhällets organisationer. En syn som erkänner offentliga bidrag som både frihetsskapande och inskränkande, både skadliga och främjande.
Offentliga bidrag till civilsamhället är inte per automatik ett avgörande frihetsproblem men innefattar alltid någon form av styrning eller begränsning. Samtidigt kan offentliga bidrag ge förutsättningar för att förverkliga föreningsfriheten. Den konkreta utformningen av offentliga bidrag spelar stor roll för i vilken utsträckning de främjar frihet å ena sidan och i vilken mån de kringskär det civila samhällets livsluft å den andra. Organisationernas insikt att allt bidragsmottagande innebär begränsningar är viktig och avkräver ett självreflekterande förhållningssätt. I mötet mellan ett aningslöst civilsamhälle och klåfingriga tjänstemän och politiker riskerar offentliga bidrag att kuva civilsamhällets fristående roll. I en enögd och styvnackad kamp mot det offentligas inflytande över civilsamhället kan resurssvaga gruppers föreningsfrihet devalveras till en juridisk rättighet utan möjlighet till praktiskt förverkligande.
Alla offentliga bidrag till organisationer i det civila samhället medför en styrning, medveten och omedveten, av de bidragsmottagande organisationerna. Varje offentligt bidrag som tas emot av organisationer i det civila samhället innebär att organisationen avsäger sig en del av sitt självbestämmande, att man ger upp en bit av sin frihet. Det enkla skälet är att alla bidrag är villkorade i någon form. Inget bidrag utbetalas förutsättningslöst. Bidragen har alltid ett syfte, en ambition eller en målsättning från det offentligas sida. Det medför att alla bidrag innefattar krav på motprestationer eller ställer upp kriterier för att som civilsamhällesorganisation kvalificera sig för bidraget. Ur ett medborgarperspektiv framstår det som nödvändigt för att legitimera användning av offentliga medel. Generella krav som har med demokratiska grundvärderingar eller interndemokratiska processer uppfattas nog av de flesta som ganska oproblematiska och som viktiga för att upprätthålla bidragens grundläggande legitimitet.
Samtidigt ligger det civila samhällets särart i sin självständighet i relation till hushåll, stat och marknad. Det är genom att stå utanför statens, marknadens och de enskilda hushållens direkta intressesfär som det civila samhällets organisationer får sin identitet och blir bärare av något verkligt värdefullt för samhället som helhet. Med andra ord äventyrar offentliga bi-
drag potentiellt det civila samhällets särart genom att organisationernas grundläggande värde som åtskilda från det offentliga utmanas.
Bör konsekvensen av ett sådant resonemang vara ett entydigt avståndstagande från offentliga bidrag? Nej, det vore en förhastad och olycklig slutsats. Offentliga bidrag till det civila samhällets organisationer kan nämligen också vara en viktig komponent för att möjliggöra och stimulera föreningsengagemang, särskilt i grupper som skulle ha svårt att på egen hand finansiera sin organisering. Att ta emot bidrag med låg grad av styrning eller en styrning som inom organisationen uppfattas som förhållandevis oproblematisk, kan totalt sett öka organisationens handlingsutrymme. Ibland är offentliga bidrag vara avgörande medel för förverkliga organisationsfriheten.
Emellertid frammanar resonemanget om bidragens inverkan på självständighet och frihet ett i grunden kritiskt förhållningssätt till finansiering från andra än föreningens egna medlemmar och sympatisörer. Det varnar organisationer för aningslösa ekonomiska överenskommelser med det offentliga – liksom med det privata näringslivet. Annorlunda uttryckt, mottagandet av offentliga bidrag bör alltid ske med en medvetenhet om att det riskerar att begränsa det civila samhällets livsluft och legitimitet. Det bör ske utifrån antagandet: »There is no such thing as a free lunch« – alla bidrag medför någon form av villkor som på ett reflekterande och öppet sätt behöver vägas mot förtjänsterna av att ta emot bidraget. Att staten har ett lovvärt syfte med bidraget, utifrån den egna organisationens värdegrund, är inte ett tillräckligt motiv för att söka och ta emot ett bidrag. Värderingen måste i stället ställa de inskränkningar som bidragets villkor medför mot den ökade frihet för organisationen att förverkliga sin idé som tillgången till mer resurser ger. Ju större inskränkning, desto viktigare att resurstillskottet matchar med minst lika omfattande möjligheter i linje med organisationens idé och uppdrag.
Olika typer av offentliga bidrag påverkar olika mycket och på olika sätt. Ett enkelt men, tycker jag, användbart sätt att dela in offentliga bidrag är i organisationsbidrag å ena sidan och verksamhetsbidrag å den andra. I en sådan uppdelning tilldelas organisationsbidrag utifrån organisationens existens medan verksamhetsbidrag tilldelas utifrån vad man gör, den verksamhet som man bedriver eller förväntas bedriva som en följd av bidraget.
Organisationsbidrag utgör ett tillskott till organisationen för att möjliggöra fortsatt existens och möjlighet att verka i enlighet med organisationens verksamhetsidé och egna prioriteringar. Bidraget tillfaller därmed organisationens budget som helhet och används efter organisationens eget gottfinnande. De krav som ställs i samband med organisationsbidrag är i regel kopplade till organisationens formella struktur och storlek, ofta i form av medlemsantal. Mot bakgrund av att bidraget inte är riktat utan generellt är redovisningskraven ofta inte särskilt omfattande utöver den redovisning som organisationen ändå tar fram för internt bruk.
Verksamhetsbidrag tar sikte på att stödja eller möjliggöra bedrivandet av verksamhet. I sin mest öppna form kan verksamhetsbidraget ges utan specifika krav på vilken typ av verksamhet som ska bedrivas. Då ställs ofta kriterier upp som har med verksamhetens omfattning att göra snarare än dess inriktning eller innehåll. Det vill säga det viktiga kriteriet utgörs av hur många som omfattas av verksamheten och hur mycket dessa personer deltar. I andra varianter ges bidrag till verksamhet endast med ett visst syfte, inriktning eller tema. I de mest styrande fallen gäller kriterierna både form, innehåll, metoder och omfattande återrapporteringskrav.
EN FORM AV VERKSAMHETSBIDRAG är projektbidrag. De kan liksom övriga verksamhetsbidrag vara mer eller mindre styrande. Gemensamt för projektbidrag är att de ställer krav på att verksamheten bedrivs i projektform, det vill säga med en fördefinierad tidsmässig start- och slutpunkt och som regel med tydliga och mätbara mål vid projektets slut. Flexibiliteten med avseende på projektformen varierar. Ibland ställs krav på att ett projekt måste vara innehållsmässigt eller metodmässigt annorlunda än tidigare bedriven eller ordinarie verksamhet, ofta med kriterier som »nyskapande« eller »välavgränsat mot ordinarie verksamhet«. I andra fall ses projektformen som ett praktiskt sätt att dela in en mer långsiktigt syftande, kontinuerlig verksamhet i välavgränsade perioder eller ett omfattande verksamhetskomplex i begränsade komponenter, till exempel geografiskt och tematiskt. Projektbidrag innebär oftast krav på återrapportering i särskild ordning både ekonomiskt och verksamhetsmässigt.
Det går inte att entydigt säga att organisationsbidrag alltid styr mindre än verksamhetsbidrag eller vice versa. Den konkreta utformningen av bidragssystemet har avgörande betydelse för styrningen av de bidragsmottagande organisationerna. När det gäller offentligt bidragsgivande kokar principiella frågeställningar om civilsamhällets självständighet ofta ner till den praktiska designen av systemen. Men i sin utgångspunkt är organisationsbidrag mindre paternalistiska än verksamhetsbidrag, särskilt i de fall verksamhetsbidragen innehåller krav på inriktning eller form. Mindre paternalistiska eftersom organisationsbidrag bygger på föreställningen att det är organisationerna själva, genom sin demokratiska organisationsstruktur, som ska lägga fast mål, inriktning, innehåll och form för sin verksamhet. Det offentligas roll begränsas då till att med ekonomiska resurser stödja existensen av fria och livskraftiga civilsamhällesorganisationer. Nackdelen med organisationsbidrag är att de genom sitt fokus på organisationsformen och därmed komponenter som medlemsantal, lokalföreningar och formell organisationsstruktur kan ha en konserverande verkan på de organisationsformer som har dominerat och alltjämt dominerar svenskt föreningsliv. Det kan styra nybildade organisationer eller lösare organiseringssätt, som till exempel nätverk, mot en formaliserad struktur modellerad efter en traditionell svensk folkrörelse därför att det är enda sättet att få tillgång till organisationsbidrag. Om det sker just som en anpassning till ett bidragssystem och inte utifrån ett upplevt behov inom organisationen eller nätverket självt är det en problematisk offentlig styrning av civilsamhället eftersom det riskerar begränsa handlingsutrymmet och
minska självständigheten.
Verksamhetsbidrag i dess öppnaste form – som inriktas på att stimulera att många deltar mycket utan att ha synpunkter på specifika former och innehåll – liknar organisationsbidrag på det sättet att det lämnar verksamhetens inriktning och metoder utan avseende och på det sättet innebär en låg grad av styrning. Den principiella skillnaden kvarstår i att det är vad man gör snarare än vad man är som kvalificerar för bidrag. Nackdelen ur styrningssynpunkt med sådana generella verksamhetsbidrag är att de oftast kräver en omfattande administration för att mäta antalet deltagare eller antalet gånger någon deltar. Det medför en styrning av organisationen som för att få bidraget behöver bygga upp strukturer för och lägga tid på administration av bidraget. Historiskt har det ofta också inneburit att fysiska möten premierats på bekostnad av annan verksamhet som inte tillmätts någon betydelse för bidragets storlek.
Mer riktade verksamhetsbidrag har den fördelen att de kan vara mer lätthanterliga administrativt. Å andra sidan innebär de en betydande styrning avseende vad den mottagande organisationen ska prioritera och ibland hur arbetet ska bedrivas. Ibland kan verksamhetsbidrag, inte minst i projektform, innebära tämligen specifika och omfattande återrapporteringskrav. Det kan innebära en betydande styrning av den mottagande organisationens administrativa system och innebära att resurser, för att kunna svara upp mot kraven, styrs från andra verksamheter till det område som får del av projektbidrag.
När krav på innehåll och metoder kombineras blir handlingsutrymmet för den bidragsmottagande organisationen starkt begränsat. Sådana verksamhetsbidrag liknar uppdragsfinansiering från det offentliga, där civilsamhällesorganisationerna reduceras till utförare av offentligt utformade tjänster. Civilsamhällets inställning till sådana offentligt finansierade särskilda satsningar på ett visst tema eller en särskild metod bör vara mycket skeptisk. Ofta är det någon övertänd politisk tjänsteman eller aktivistiskt lagd handläggare som kläckt en idé långt ifrån och utan förankring i målgruppen för bidraget. Att söka och ta emot sådana bidrag ger mycket sällan föreningar långsiktigt bättre förutsättningar att förverkliga sin verksamhetsidé. I värsta fall bidrar det till att organisationer prioriterar perifera frågor i relation till verksamhetsidén samtidigt som den ordinarie verksamheten utifrån organisationens uppdrag försummas. Då antar civilsamhällets organisationer rollen som springschas åt den för tillfället rådande politiska konjunkturen samtidigt som de egna medlemmarna sätts på undantag. En sådan utveckling är farlig inte bara för de berörda organisationerna utanför samhällets demokratiska livsluft som helhet.
Från en del håll inom och utom civilsamhället hörs ibland högljudda retoriska utfall mot offentliga bidrag till det civila samhällets organisationer och det hävdas att offentliga bidrag i sig underminerar det civila samhällets oberoende. Andra tenderar att aningslöst kräva ökade offentliga bidrag, oavsett form, för att bistå ett civilsamhälle som i vissa avseenden befinner sig i svårigheter. Min uppfattning är att man bör inta ett betydligt mer nyanserat förhållningssätt till offentliga bidrags styrning av det civila samhället och avstå från alltför grova och populistiska förenklingar. Civilsamhället har aldrig varit och kan aldrig bli oberoende av varken det offentliga eller marknaden, utan lever i ett ständigt ömsesidigt beroendeförhållande till dessa båda samhällssfärer. Samtidigt – och lika viktigt – äventyras potentiellt civilsamhällets särart och självständighet när dess intressen sammantvinnas med det offentligas. Det civila samhället får aldrig degraderas till genomförare av det offentligas politiska målsättningar, då förtvinar det civila samhällets bidrag till demokratin. Medvetenhet, urskillning och stringens från såväl det offentliga som det civila samhällets organisationer är nycklar för att offentliga bidrag ska bidra till att bevara och utveckla civilsamhällesorganisationernas självständighet och livskraft. Ytterst handlar det om en omistlig del av vår demokrati.
MARTIN CARLSTEDT är medlem i Kurages redaktionsråd. Han har tidigare bland annat ansvarat för ungdomsorganisationernas skuggutredning om statsbidrag 2008 och under flera år lett projekt finansierade med offentliga bidrag.
Vill du prenumerera på Kurage? 250 kr för fyra nummer och år!